中国户籍制度改革的模式选择

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中国户籍制度改革的模式选择

帖子  橙子 于 周四 六月 03, 2010 5:38 pm

二元还是一元:中国户籍制度改革的模式选择——国际经验及其启示

陈成文 孙中民 2005年12月28日 13:17

  「作者简介」陈成文,湖南师范大学公共管理学院社会学系教授,社会学博士;(湖南长沙410081)

  孙中民,湖南师范大学社会学专业硕士研究生。(湖南长沙410081)

  「内容提要」我国现行的户籍制度源于计划经济体制下的制度安排。同国外的户籍制度相比,我国户籍制度在指导原则、具体功能、等级身份、居民迁移和管理方法等方面表现出明显的差异。借鉴国际经验,从公民权益、经济发展和社会稳定等维度来看,一元制优于二元制。一元制模式是户籍制度改革的最终选择。由于政策制定的路径依赖性,其变革应该是一个渐进的过程。

  「关键词」户籍制度/国际比较/改革模式/一元制/二元制

  户籍制度是世界各国最根本的社会管理制度之一。从个人角度看,一个人的出生、血缘关系、教育、工作、婚姻等基本情况,如果没有一个合乎法规的记录和登记,就不具备社会人的资格,其公民的基本权利就无法得到保障。从社会角度看,户籍登记可以为公共决策提供人口信息,是政府制定政策的基础和依据。建立户籍制度的目的在于了解和掌握社会的人口状况,进而对人口进行有效的管理。不仅中国有户籍管理制度,国外也同样有相关的政策和方法。户籍管理制度的存在与国家体制无关,与社会发展阶段无关,与人权无关。国外的户籍管理多叫“民事登记”或“生命登记”、“人事登记”,虽然叫法不一,但基本上与我国的户籍管理相似,只是各国的国情、文化特征与历史传统不同,而在管理的程度、内容、方式上有所不同。“他山之石,可以攻玉。”我国目前正处于户籍制度改革的关键时期,了解和借鉴国外的户籍管理制度,对于促进我国的户籍制度改革进程,选择合理的户籍制度改革模式,既有较强的现实意义,也有深远的理论意义。

  一、国外户籍制度的特点

  从近期各国颁布的民事人口登记法规来看,户籍管理法规较完备,法制化程度较高。在亚洲,日本1987年修订《户籍法》,泰国1991年发布《户籍管理条例》,新加坡1996年公布《国民注册法》,伊朗1935年公布了《民事登记法》,蒙古1973年将户口登记纳入《家庭法典》。在欧洲,法国、瑞士、比利时将民事登记纳人《民法典》,英国从1858年至今一直沿用《出生、死亡、结婚注册登记法》,并已作多次修订。挪威王国1970年修订《人口登记法》,罗马尼亚1960年颁布《民事证件和民事状况登记》法令,荷兰1936年公布《人口登记皇家法案》。德国实行的也是以居住地登记户籍的制度,联邦政府在20世纪50年代颁布了《户籍管理法》,80年代初做了一些修改,1987年又颁布了《居民身份证法》,使户籍法规更加完善。在美洲,美国虽无户籍制度,但各州都有出生、死亡登记作为生命统计的数据,以适应卫生保健事业的需要。阿根廷名曰《人口注册条例》(1990年),哥伦比亚则称之为《身份证条例》。非洲摩洛哥亦曰《户籍法》(1951年)[1].可见,人口登记制度,并非中国所特有,虽然翻译各国“户籍”法规的名称不一,实际内容大同小异。国外户籍制度有以下几个特点:

  1.户籍登记内容具体,详尽全面

  国外民事登记的主要内容有:出生、死亡、婴儿死亡、迁出、迁入、结婚、离婚、认领、收养、失踪等项。以上每一个登记项目,都可以称之为一个生命事件。这些项目注册登记的具体内容有简有繁,最主要的是当事人的姓名、性别、出生年月日、身份编号、住所地址、家庭成员姓名及与户主关系、文化程度、职业、民族、国际、宗教信仰等。再一层次,如对出生、认领、收养事项,还要分别登记当事人的父母姓名、年龄、职业、教育程度、家庭收入等项。依法注册上述内容,既具有保障公民合法权利的效力,又可作为各种民事诉讼案件的法律依据。这些内容与我国的户籍登记基本相同,只是有些方面比我国的户籍登记详细,不同的是它们各种人口登记皆以居民的实际住所或常住地为依据,没有城乡二元户籍差别。

  2.户籍管理体制健全,管理主体分工明确

  一般而言,民事、人事、人口登记管理制度,是涉及到保障社会各个阶层公民的合法权利和维护社会稳定的大事,作为国家基层基础的一项社会管理制度,与政府部门工作的许多层面密切相关,所以各国都比较重视这项工作。由于各国的国情不同,涉及政府部门分管这项专业的管理体制也不划一。多数国家由内务、司法部门主管,少数国家划归卫生、统计部门管理,也有一些国家是其他部门分管的。联合国统计署曾为此作过几次问卷调查,据1995年12月《关于生命登记与统计国际研究技术报告》(第63号)提供的资料看,各国民事登记工作由内务部主管的占40.3%,司法部门主管的占33.7%,卫生部门分管的占10.8%,其他由统计、税务、计划部门分管的占15.1%,其中也包括个别自成体系,直属国家的独立机构[2].如阿根廷的民事登记工作,即由国家直属的人口登记局管理。有300多年人口登记历史的瑞典,由于历史的原因,是由“教会”管“户口”。

  3.证书签发程序透明,有条不紊

  签发民事证书主要是为了适应公证公民身份的需要,这在西方社会现实生活中起着相当重要的作用。比如《出生证书》的签发。一是依法确认出生、死亡之事实。为财产继承的认定、公民权利义务的实施、人寿保险事项的行使等方面的社会需求服务是必不可少的。二是证明公民出生日期,为确认就业年龄、禁用童工的限制,为选举权、兵役义务、法定行为能力与责任能力的界定,都起着至关重要的作用。三是证明出生地点,为司法管辖、护照签发、移出移人及民籍身份的确定等都具有法律上的意义。而且西方社会有关私生子、非婚生子女的概念都是可以接受的,涉及签发出生证书的必要性显得格外重要。

  4.迁移制度管理宽松,迁移自主

  目前世界上实行迁移统计的有70多个国家。各国对迁移人口的注册登记,大都本着迁徙自由的原则依法行事,实行“事后迁移”制度。这些国家公民迁移不受人为因素的影响,只要是有居住条件的迁入者,随时可向所在地民事人口管部门申报常住人口。对待外来人口,多数国家规定,凡在现住地居留满6个月的,当地户口管理部门即可作为常住人口登记。除非特殊情况,国外人口迁移受阻的情况很少发生。同时,这些国家在移民政策上把社会性移民放在最优先考虑的位置,以婚姻、亲属、子女等因素的需要为标准,而不以政府计划的需要为标准,体现了浓厚的人文关怀。对公民的迁移和移居采取的是市场加法治的管理手段,以此保持整个社会的稳定。

  在欧洲各国,居民外出旅行或办理公务,随身携带居民(国民)身份证,即可证明自己的身份。这样既体现了公民身份的独立性,同时又方便居民。居民迁徙或改变居住地,不受户口管理机关的约束,也不需要办理户口或人口迁移证。

  美国公民平时持护照或社会保障号进行迁徙和工作,享有充分的迁移和移居的自由,迁移登记是以个人纳税地点为依据的。充分体现了权利与贡献的对等原则,把实现公民的发展与纳税人资格联系起来,即一个人及其子女能否获得在当地的发展权,不在于他有没有当地户籍,而在于他有没有向当地政府纳税。

  当然,国外的迁徙自由也是相对的,居民的迁移和定居依然会受到相关法律的约束。如在号称“自由世界”的美国和其他多数发达国家,迁入或定居某城市,都必须符合该城市卫生及相关法律规定,一般为拥有固定的住所或一定的住房面积,以及稳定的经济来源,并有一定的居住年限。否则,有关部门将出面予以法律制裁。另外,影响老人和子女抚养的迁移,是要受到限制的;领政府救济的人,也不得随便迁移。不受任何约束的自由迁徙在现代社会是不被允许的[3].

  二、我国户籍管理模式与国际惯例的区别及启示

  我国现行的户籍制度是在计划经济体制下建立和完善起来的,是城乡二元结构的产物,加上历史传统和文化观念等因素影响,与国外的“民事登记”制度相比,存在许多差别,主要表现:

  一是在指导原则上,我国户籍管理制度遵循的是“治民”原则,即通过户籍来证明公民身份,控制人们的活动范围,特别是充当调控城市化人口流向和流量的阀门。户口由公安部门开出具,公安部门保留着公民个人的详尽信息,以此作为维持社会治安的手段。而国外遵循的是“便民”原则,即为公民的公共事务提供服务。

  二是在功能上,我国户籍制度的功能是多元的:一是作为利益和资源分配的重要依据;二是控制人口流动,维护社会治安;三是统计人口,提供人口信息,证明身份。而在国外,它们大多采用专业分工明确的相关性制度组合,来实现人口社会化管理的目标。户籍管理的功能主要是登记人口事项,证明居民身份,为政府管理公共事务(如向个人提供社会救济、福利以及医疗卫生服务等)和法院裁决民事案件(如离婚案或继承权纠纷案)提供依据和材料。

  三是在户籍等级身份上,我国居民的户籍被打上了世袭的烙印,子女的户口承袭母亲的户口,农村居民的子弟除考学等少数途径外,绝大部分都承袭父母的农村户籍。城镇户口与乡村户口以及不同规模城市的户口之间,存在着身份等级差异,在生活资料的供应、医疗卫生、子女人学、就业、养老保险、失业救济等方面享受的待遇明显不同。而世界上大多数国家不仅在户口管理中不存在身份的不平等,而且在相关的社会经济领域里,也极力避免因身份不同而遭受不平等待遇。如美国现行法律极力制止身份歧视。很多州法律规定,招工的公司组织,在招聘广告和登记表中,不允许有身份限制的项目,如性别、种族和家庭出身等。

  四是在居民迁移管理上,我国实行的是事前迁移制度,也即居民必须凭迁移地的有关部门核发的准迁证予以迁移;国外实行的是事后迁移制度,一般不存在像我国这种控制人口流动的户籍管理制度。

  五是在管理方法上,我国户口管理主要依靠各种行政命令来执行,各地区各部门之间条块分割及不协调现象较为严重;而国外户籍法或民法典中有专门对户口管理所做的规定,靠市场加法制的手段进行人口的管理。

  随着以市场为导向的经济体制改革的不断深入,我国现行户籍制度的弊端日益明显,户籍制度的改革已迫在眉睫。户籍制度改革的最终目标是:

  首先,逐步放宽户口迁移的限制,调整户口迁移政策,根据经济、社会发展的客观需要和社会的综合承受能力,最终实现户口自由迁徙。第二,打破农业、非农业户口管理二元结构,建立全国城乡统一的户口登记管理制度。第三,剥离各有关部门附加在户口管理上的诸多行政管理职能,还户口管理的本来面目[4].在户口迁移管理模式的问题上,一些人认为国外的公民享有自由迁移和移居的权利,是因为他们国家地区、城乡差距不大,社会收入富裕程度均衡所致。而我国由于城乡之间、地区之间的经济差距太大(特别是内陆与沿海)等多种因素,“事后迁移”不能在短期内就实现。这种观点是站不住脚的。的确,目前我国由于历史和国情的原因,不同地区之间经济发展水平差异很大,城市,特别是大城市确实存在人口密集、交通拥挤、能源不足、基础设施不完善等问题。另外,国外许多国家在城市化进程中出现“城市病”顽症的前车之鉴不能不使我们在这个问题上保持谨慎的态度。但是市场经济的规则就是让人、财、物流向最能产生高回报的领域和地域,形成最优化的配置。我国正在加快社会主义市场经济建设,实现迁徙自由可以使人力资源在流动中得到最佳配置,阻碍人口流动有悖经济发展规则。“城市病”

  问题实际上我们可以通过设立经济性“门槛”的方式来解决(如迁入者要有自己拥有产权的固定住所,有稳定的经济来源等),而不应通过限制公民的迁徙自由来避免。

  进行户口迁移制度改革不仅应着眼于经济层面,还应关注到社会和政治层面。我国传统文化中存在着以牺牲个人自由和利益来换取一定社会秩序的思维定式。这种以损害大多数人的自由和幸福为代价的做法,被实践证明是目光短浅的。维护社会的稳定和秩序,要靠不断满足民众的需求,而不是靠压制民众的需求来完成。我们建设社会主义就是要建立人人平等的制度,制定政策应体现出尊重人、重视社会公平的取向。近200年西方国家发展的历史也证明:不限制公民的迁徙自由,同样能够建立和维持良好的社会秩序。当前城市居民死守城市、农村人一旦进城就不愿离开,其根本原因是传统体制赋予了城市居民过多的特权,我们现在所要做的就是打破这些附着在户籍上的特权和利益,创造出能进能出、易进易出的人口流动迁徙制度。

  “自由迁徙”是我们的理想和目标,要达到这一步,还需要一个历史过程,还有待于国家整体经济实力的大幅度增强,要求改革一步到位是不现实的。目前,我国应尽快变户口的静态管理为动态管理,淡化户籍制度对经济活动的制约作用,实行用工制度与户籍制度弹性挂钩,建立规范的劳动力市场,加速实行证件化管理,用经济手段而不是行政控制手段调节人口迁移,最后使城镇户口和农村户口两种户口类别寿终正寝。

  三、从二元到一元:我国户籍制度改革的理性选择

  面对目前的户籍制度改革形式,不少地区和部门以及一部分学者均提出了户籍制度改革的具体方案,尽管这些改革方案林林总总,千差万别,但从理性分类的角度看,其基本模式不外乎两种:二元制模式和一元制模式。

  所谓二元制模式,是指保留两类户口,放宽户口迁移的限制,通过设置高低不等的门槛条件(经济、人口素质等)来控制农村人口的流向、流量和流速。这样划分的依据,表面上是户口种类的多少,实质上是隐藏在不同种类户口内部的利益差别。二元制改革模式的主要做法是:在坚持传统的二元户籍的前提下,采取“严格控制大城市,适当发展中等城市,积极发展小城市”的迁移政策。一方面,逐步降低人口迁移的门槛条件,促进人才的适量、合理的流动,把户籍制度对经济发展的制约减到最小。另一方面,加强小城镇改革,让5万多个小城镇向农民打开门户,积极发展小城镇,然后再逐步开放中等城市、大城市,呈阶梯状向前逐步推进。目前中国户籍制度本身的各种改革,都属于这一方略的范围。户籍制度的局部性改革,无论是自理口粮户口,还是有效城镇户口;无论是小城镇改革,还是投资落户、购房落户、蓝印户口,都属于二元制模式的改革范畴。有些地区实行的蓝印户口,表面上是独立于农业户口和非农业户口的第三类,但其利益较接近于非农业户口,根本还是要保留户籍制度所引起的利益差别,因而只不过是二元制的一种变形。

  从表面上看,二元制有利于抑制不稳定因素的产生。传统户籍制的长期实行,已经形成了一种心理定势:两类户口的分离与差异是天经地义的。一元制完全取消了利益分配的差距,既得利益群体——市民一时无法理解,从而产生不稳定因素。而二元制则基本上不改变现有的利益格局,避免了社会的剧烈动荡。二元制尤其有利于维护城市的稳定。发展经济学的著名理论——托达罗人口流动模型(The Todaro Migration Model)指出,促进人口流动的基本力量,是比较利益与成本的理性经济考虑。预期的城乡工资差异,使人们作出移人城市的决策。城乡之间除了货币差异之外,还存在各种各样的非货币差异。城市对农民的吸引力是巨大的。按照一元制,不对人口流动进行有序化引导,势必造成大量人口涌入城市,使城市中出现就业困难、环境污染、住房紧张、交通拥挤、公用基础设施不足、犯罪增加等现象。

  例如,尽管20世纪80年代乡镇企业已经吸纳了近1亿的农村剩余劳动力,但由于户籍制度的长期阻碍,我国农村仍滞留着大量的剩余劳动力,1997年底达到1.4亿。而城市失业问题也愈发严重,1997年底城镇累计下岗职工达到2000万,占国有与城镇集体职工总数的20%[5].在这种严峻的条件下,按照一元制方略放开人口流动,必然给城市带来沉重的就业压力。

  但是,这种二元制的稳定作用并不是绝对的。在一定条件下二元制也存在不利于社会稳定的因素。正如上面所分析的那样,二元制加剧了两极分化,两极分化达到一定限度时,将危及社会稳定。此外,二元制也不利于农村的稳定。1亿多的剩余人口流向城市固然会给城市带来不可估量的影响,但同样的,若使其滞留在农村,无法安置,也会带来难题,必将危及农村的发展。

  所谓一元制模式是指取消农业户口、非农业户口两种户口类型,实行全国城乡统一的中华人民共和国居民户口,切断社会待遇与户籍之间的联系,恢复户籍的本来面目。一元制改革模式主要做法是:首先要逐步淡化城市偏向,逐步取消城乡之间利益分配的差距,先改内容后改形式,促进城乡一体化的发展。在此基础上,实行居住地登记户口的原则,建立以常住户口、暂住户口、寄住户口为基础的户口登记制度。建立户口簿、身份证、出生证为主要证件的户口管理办法。户口簿具有证明家庭成员之间关系的法律效力。身份证是16周岁以上公民的身份证明,出生证是16周岁以下公民的身份证明。把以户管理为重点,转向以人管理为重点,最终实现开放、动态的户籍制度[6].从这个意义上说,户籍制度的改革也早已进行。

  定量商品粮供应制度已基本取消,双向选择的劳动就业制度已基本建立,医疗保健制度改革也已起步,住房制度改革刚刚开始,为一元制的推行创造着有利条件。

  笔者认为,在当今中国的现实条件下,一元制是优于二元制的。

  首先,从公民权益的维度来看,一元制优于二元制。

  (1)迁徙自由是现代国家公民权利的重要内容。“国际人权两公约”——《经济、社会和文化权利公约》和《公民权利和政治权利公约》是落实《世界人权宣言》的两个具有法律约束力的公约。其中《公民权利和政治权利公约》第12条第1款规定“合法处在一国领土内的每一个人在该领土内有权享受迁徙自由和选择住所的自由”。1997年10月,我国签署了《经济、社会和文化权利国际公约》。1998年10月,我国常驻联合国代表秦华孙代表国家签署了《公民权利和政治权利公约》。此公约第二条规定“凡未经现行立法或其他措施予以规定者,本公约每一缔约国承担按照其宪法程序和本公约的规定采取必要步骤,以采纳为实施本公约所承认的权利所需的立法或其他措施”,意即缔约国所承担的条约义务不是“渐进性”

  的,而是“即刻性”的。但是,我国目前的宪法并没有保障公民迁徙自由的条款。1949年第一次全国政协会议通过的《共同纲领》和1954年第一届全国人民代表大会通过的《中华人民共和国宪法》都明确写有公民享有迁徙自由的条款。1975年通过的《宪法》以及后来历次修改的《宪法》取消了这一条款,这是户籍制度在国家根本大法中的体现。尽管这种安排避免了户籍制度与宪法之间的冲突,但在我国已正式签约《公民权利和政治权利公约》的情况下,继续维持现状既有损于宪法的权威,在法理上也是一种欠缺。为了承担公约所规定的义务,我国政府当然会有所行动。一元制实行统一的户籍制度,其特点之一就是实行迁徙自由,它要由人口流动来决定户口迁移,而不是由户口迁移决定人口流动。相对于传统的户籍制度而言,二元制在自由迁徙方面有一定的进步,但它只能使一小部分有经济基础、文化素质基础的优势群体获益,对于广大农民这一弱势群体来说,距离真正意义上的自由迁徙仍有漫长的路程要走。

  (2)社会主义社会追求人们权利与义务的平等,但是,二元制在一定程度上维持了传统户籍制度造成的事实上的不平等。主要表现在以下四个方面:一是两类户口的划分造成利益分配的不平等。二元户籍制与就业、教育、医疗、住房、福利、社会保障、甚至部分商品的供应等一系列的待遇具有制度化的联系。在这种利益分配的差距上,一方面,非农业户口明显优于农业户口。据国家计委和国家统计局保守估计,城镇每安排一个人的就业和生活需花费3.4万元,2亿多人就需要6万多亿元。另一方面,在两类户口的内部,仍有不同的等级,比如非农业户口内部就有大城市户口、中等城市户口、小城市户口、城镇户口等区别。

  不同级别的户口享有不同的待遇,有的甚至差别很大。

  二是两类户口在一定程度上衍生出具有不同等级的社会身份。二元户籍制在利益分配上的城市偏向,造成了不同等级的利益金字塔,也随之造成了不同等级的社会身份金字塔。长期以来,城里人歧视农村人,北京人、上海人排斥外地人,都不能不说是二元户籍制的流弊之一。

  三是在金字塔的等级结构中,户口自下而上的垂直迁移非常困难。而户口又具有世袭性,一定终身,世代相传。每个人的社会身份、所受待遇从投胎开始就已基本确定,除了招工、招干、升学等几条有限的途径外,再无例外。这种起点的不平等,势必引起结果的不平等。

  四是投资、购房落户等条件过于苛刻,一定程度上等同于户口的商品化。这些附加的人口迁移的门槛条件,表面上不同于直接买卖户口,实质上却没有什么差别,反而使户口买卖合法化、公开化。户口具有商品价值不但有损于户籍管理的严肃性,也是不合理、不公平的。

  这是因为:农民已通过工农业产品剪刀差的方式,交纳了巨额的建城费,让他们重交不公平;现有市民人城时并未交建城费,让以后进城者交费不合理。

  与二元制不同,一元制则实现了户口面前人人平等。人们获取利益的大小,不再取决于户口的等级,而是取决于个人的努力。

  其次,从经济发展的维度来看,一元制同样优于二元制。

  (1)一切经济发展的关键因素都是人造成的,最基本的生产力是人,最重要的资源是人力资源。劳动力素质在经济活动中处于决定作用。而如果在户籍改革中奉行二元制方略则非常不利于人才的培养和流动。

  第一,从人才的培养上看。二元制下的人口迁移受到限制,绝大多数农村人口被束缚在土地上,“画地为牢”,封建社会遗留下来的愚昧、迷信、落后、保守的思想意识在封闭的农村得以蔓延,城市文明很少能辐射到农村,农村人口自然增长率远远高于城市,农村人口素质无法提高。同时,在缺少竞争的城市,城市人口也易养成不思进取、贪图安逸的观念,不利于其素质的提高。

  第二,从人才的流动来看。市场经济条件下,劳动力的流动是实现资源最优配置的基本条件。社会学的研究证明,社会流动的速度反映了社会发展的快慢。发达国家的人口年迁移率,一般均在10%以上,美国更高达25%左右。而我国人口年迁移率只在0.5%~3%之间。可见,二元制在迁移条件上设置的重重障碍,已经严重制约了人才的有效配置,尤其对农村的优秀人才来说,要想脱颖而出难度是很大的。

  (2)经济发展与城市化有着密切的关系。世界银行的报告《城镇化:国际经验和中国的前景》中曾指出,人均收入与一个国家城镇人口与总人口的比重之间有很强的正相关关系。

  而传统的户籍制度由于限制人口的流动,导致城市人口的发展主要依赖于人口的自然增长,较少依赖于人口的机械增长,大大减缓了我国城市化的发展。我国固然要走自己的城市化道路,不能盲目发展,但户籍制度不解禁,必然减缓正常的发展步伐。从国与国的横向对比中,我国城镇化滞后的现象相当明显。尽管国情有别,但城镇化发展水平之低已经达到反常规的程度。例如,1990年,我国城镇人口占全国总人口的比例只有26%,不仅远远低于发达国家,甚至低于亚洲的平均水平。预计到2000年,这一比例将达到35%,增幅较大,但仍然低于亚洲的平均水平[7].在两种改革模式中,二元制仅仅对一小部分符合一定条件的人网开一面,本质上还是没有动摇传统的户籍制度,城镇化进程也不会因此而有较大的提高。城镇化的滞后,城镇的聚集效益和规模效益大量损失,在一定程度上影响了我国经济的正常发展。

  (3)二元制模式一方面阻碍了城镇化的进程,另一方面也制约了农业和农村的发展。

  这是因为:其一,二元户籍制的城市偏向,削弱了农业自身积累能力和再生产能力。据统计,1959~1978年通过工农产品价格“剪刀差”一项就“掠夺性”地转移农业积累4075亿元,占同期财政收入的21.3%.改革开放以来,农业继续为工业输血,1991~1997年农村就有20873亿元通过财政、金融和“剪刀差”流向城市[8].其二,二元户籍制使9亿农民依附于有限的土地上,农业的规模经营难以实现,集约化程度很低,农业的边际生产力低下。作为原因之一,造成了“世界40%的农民仅仅养活了世界7%的非农民”的怪现象。

  (4)二元制设置的户口迁移条件在一定程度上加剧了地区间发展的不平衡状态。沿海开放城市等发达地区采取这类政策,吸引了更多的人才和资金,致使“孔雀东南飞”,而相对落后的中西部地区缺乏人才和资金的情况则将更趋严重,地区差距呈扩大化趋势,对我国经济的发展构成危害。

  我国户籍制度改革模式的选择应该以社会稳定为主导价值取向,户籍制度改革要采用渐进的方式。最早提出渐进决策模型的是美国经济学家、政治学家查尔斯·E ·林德布洛姆。

  渐进决策模型是对理性优化模型的批判,它把公共政策看作是对以往政策的不断修正。它有以下一些内涵:1)渐进模型要求决策者必须保留对以往政策的承诺。2)决策者不必过多的分析与评估新的备选方案,只着意于现存政策的修改和补充。3)渐进决策主义着意于目标与备选方案之间的相互调适,使问题较易处理,而并不关心基础的变革。4)渐进主义在面对同一社会问题的不同解决方案时,只着意减少现行政策的缺陷,不注重目标的重新改进,也不注重手段和方案的重新选择[9].决策者采用渐进模型的原因如下:1)决策者没有时间、情报(intelligence)或资金去调查所有的备选方案。2)由于新政策结果的不确定性,决策者接受了原来政策的合法化。3)对现存政策已经进行了巨大的投资(沉淀成本),如资金投入、组织结构、心理定势、行政实践等。4)政治上的权宜考虑。5)决策者自身的特点。决策者很少寻找“最好的方案”(one best way),当他们发现“有效的方案”(a way that will work)时,他们就结束了寻找。6)在缺少公认的社会目标和统一的价值判断标准的时候,多元社会中的决策者不会进行针对特定目标的政策变革。

  可见,渐进决策模型认为,现实政策的制定对既有政策具有路径依赖。这一模型把稳定作为追求的目标,以量变为主,注重修修补补,而不是动大手术[10].社会稳定是改革和发展的前提。由于种种原因的存在,出于社会稳定的考虑,中国的改革基本上采用了渐进的方式,要“摸着石头过河”。作为系统改革的一部分,特别是其中关涉面宽、影响大、敏感性强的一部分,在相同原因以及其他一些特有原因的作用之下,我国户籍制度改革同样需要选择渐进的方式。户籍制度改革直接涉及城乡两大社会体系,是较之农村经济体制改革和城市改革更深层的改革,关系重大,牵一发而动全身,因此户籍制度改革更应以社会稳定为价值取向。中国有12亿人口,相当于全球所有发达国家人口的总和,“人口大国如果靠自发调节,会出现严重的社会问题和人口问题。”仅此一点就决定了采用渐进模式,是中国户籍制度改革的正确选择。

  一元制与二元制的划分只是一种理性的分类,具体的模式选择还要具体情况具体分析。

  我国地大物博、幅员辽阔,各个地区社会经济发展程度不同,户籍制度改革所面对的条件也不同。因此,在不同的地区,在不同的阶段,可以有不同的选择。强求步伐一致,搞“一刀切”,并不可取;要审时度势,因地制宜,在国家的宏观调控下,允许各地实行不同的改革模式。在不同的时空条件下,也可以考虑两种方略的不同组合。正确的户籍制度渐进模式选择,既不是简单、绝对的二元,也不是一元,而是你中有我,我中有你。大体来说,市场经济比较发达、城乡差距不大的地区,可以考虑试行一元制改革模式,其他地区则主要加快推行二元制改革模式。总体呈渐进,局部、个别可以快一些,多数慢一些。不过,由于二元制改革模式是相对于狭义户籍制度而言的,缺乏与整个社会大环境的沟通,因而本身具有局限性。当二元制改革模式施行到一定程度,条件成熟的时候,势必需要突破其本身的局限,逐步向一元户口制过渡,从而在全国范围内实行统一的户籍制度。因此,一元户籍制是户籍制度改革的最终目标。

  「参考文献」

  [1]乔晓春。户口管理的国际惯例[J].21世纪,1999,(5):41-45.

  [2]关于生命登记与统计国际研究技术报告[R].(第63号)联合国统计署,1995:12.

  [3]蓝海涛。我国户籍管理制度的历史渊源及国际比较[J].人口与经济,2000,(1):33-34.

  [4]万川。当代户籍制度改革的回顾与思考[J].中国人口科学,1999.(1):71-74.

  [5]陈淮。1998:就业形式的回顾与展望[J].经济理论与经济管理,1998,4:50-55.

  [6]彭秀志。户籍制度改革方略初探[N].China.net ,2003-4-16.

  [7]我国人户分离已达700万[N].中国信息报,1997-07-30.

  [8]把农村资金还给农村[J].中国国情国力,1998,8:36-41.

  [9]查尔斯·E.林德布洛姆。政策制定过程(朱国斌译)[M].北京:华夏出版社,1988:189.

  [10]Thomas ·R ·Dye.UNDERSTANDING PUBLIC POLlCY [M].PRENTICE HALL ,1972:221.

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